我国实施的总量控制政策是在制定国家总量削减目标后，将目标指标层层分解落实到区域，最后再分解落实到具体排污单位^[9]。排污单位通过建设污染治理设施，淘汰落后产能，加强治污设施运行监管等措施来实现工程减排、结构减排、管理减排以减少污染物排放^[10]。同时，政府部门通过对建设项目进行污染物总量确认，严格控制新增污染物的排放量。最后分析污染物削减量和新增量，测算区域是否达到总量控制要求。在此期间，生态环境部门采用明查与暗访相结合的方式，对重点治理工程减排项目的建设和运行情况、结构调整、减排项目的实施情况、管理减排措施的落实情况进行了现场督查和业务指导，确保了污染减排措施顺利实施，切实发挥减排效益。

总量控制包括总量确认和总量减排，为改善我国环境质量做出了重要贡献。然而，以行政区域为单元分解总量指标、核算总量减排，涉及的排污单位范围小，与区域环境质量目标结合度差，难以说清楚总量控制对地方环境质量改善的贡献度^[11]，造成了公众感知度巨大反差。因此，根据区域环境质量目标，将污染减排目标明确为所有排污单位污染物排放全过程管理，是总量控制工作最迫切的任务。

排污许可制度是生态环境主管部门依据排污单位的申请和承诺，通过发放排污许可证法律文书形式，依法依规对排污单位排污行为进行规范限制。排污许可证不仅注明企业产污环节、污染防治措施、污染物种类、排放浓度、排放量、排放去向等与排污相关信息，还对企业提出污染防治设施运行和维护、自行监测、台账记录和执行报告等环境管理要求，将排污单位在建、生产、关闭全生命周期纳入了监管，实现了“一证式”管理，解决了总量控制法律责任问题^[12]，明确了许可排放量就是总量控制指标。由此可见，排污许可证是落实企业污染物排放总量控制和改善区域流域环境质量的载体。如何将现有的污染物总量控制衔接到排污许可中显得尤为重要。

实行排污许可和总量控制都是为了改善环境质量。总量控制是环境管理的重要手段^[13]，而排污许可则是一项基础性环境管理制度。总量控制所涉及排污单位范围窄^[4]，排污许可能覆盖所有固定污染源。总量控制管理对象是排污单位，不具体到污染源。排污许可证注明排污单位及每个污染源的排放状况。总量控制和排污许可都涉及污染物总排放量，即企业污染物排放总量指标。排污许可证中载明的排放量是总量指标的具体体现。在排污许可证中载明总量控制指标有助于总量控制扩大到影响环境质量的所有污染源。区域内所有排污单位许可排放量之和就是该区域的总量控制指标^[14]，总量控制就是对区域内所有排污单位许可排放量的控制。总量减排任务可通过排污许可证落实到每个排污单位。

总量控制是对排污单位污染物排放量的控制，排污许可是对污染物排放量的许可，总量指标是许可的核心内容与许可条件的具体体现。因此，污染物排放量的核定是总量控量制度与排污许可制度衔接的关键。

污染物总量指标确认是总量控制的一部分，其核心内容是排污单位取得建设项目环境影响评价报告批复前，根据所报建设项目生产工艺、产污环节、污染防治措施、污染物种类、排放浓度及标准等核算其投产后所有主要污染物排放量。分析排污单位全厂主要污染物排放及现有总量指标情况，不超总量指标给予确认，新增污染物排放指标实行区域内等量或倍量削减替代，无指标来源的不予确认，确保增产减污。通过对所有新、改、扩建项目进行总量确认，严格控制污染物新增量。

污染物总量指标是根据环境影响评价报告预测的最佳生产工艺运行状况及最高污染治理设施效率下核定出的污染物排放量。这种环评预测量为理想状态下的理论值，导致比实际排放偏小的情况时有发生^[15]。为此，在核算总量指标的过程中应根据排污许可规范核算，这样核算出的污染物排放量符合排污单位生产实际，避免重新核定及补总量指标的情形，有助于总量指标衔接到许可排放量中。

许可排放量的核定是排污许可的核心内容，也是衔接总量控制的关键，对其进行合理、准确核算有助于污染物总量控制实施及后续执法监管。

根据排污许可规范核定的污染物许可排放量大多是企业主排口排放量，一般排口及无组织排放并未做要求，也没有给出相应计算公式，这样许可的企业污染物排放量缺失一部分，造成具有众多排污企业的特定区域污染物排放底数不清，带来监管漏洞，使企业想当然地认为只要一般排口浓度不超标污染物排多少都行，污染物总量变得更加难以控制。此外，企业建设项目确认的总量指标是全厂主排口、一般排口和无组织主要污染物的排放量，而许可排放量仅统计主排口的排放量，小于总量指标确认的量，从而导致企业后续建设项目的总量指标无法通过排污许可变更直接增加到许可排放量中，加重后续工作负担。为使总量确认更好地衔接排污许可，企业年废气许可排放量应包括主排口、一般排口和无组织排放，这样统计出的污染物排放量无遗漏，能真实反应一个区域污染物排放状况。

企业建设项目投产前，将建设项目确认的总量指标通过排许可变更的方式直接增加到排污许可证中，明确为企业所许可的排放指标。

污染物总量减排核算是以环境统计数据为基准，根据总量减排核算细则得出，但由于环境统计底数不清^[16]，覆盖面不全，细则中的核算方法复杂，照顾不到每个企业的排污情形，使得减排量无法准确反应环境空气质量改善。《控制污染物排放许可制实施方案》颁布后，配套的行业许可规范使每个企业能统计出自身实际排污量，但多数许可规范并未给出一般排口和无组织排放量的计算方法也未对其做统计要求，企业实际污染物排放量统计仍不全面。

企业统计自身实际污染物排放量时，有排污许可规范要求的按规范核算主排口、一般排口及无组织排放量，一般排口无要求的参照主排口核算，无组织排放参照产物系数法核算。统计出的数值与上年度许可排放量的差值就是该企业年度总量减排量，所有排污企业年度减排量之和即为该区域年度总量削减量。

主要污染物总量指标以许可排放量的形式载明于排污许可证中，有助于总量减排范围扩大到每个排污企业，定位到每个排污环节，使总量减排由宏观层面变更到微观层面，使减排量更符合企业实际，能调动排污企业减排的主动性，更能体现一个区域污染物减排的真实情况，从而使总量减排与环境质量改善具有同步性。

2017年通过审核A化工企业提交的申请材料发现，该企业共有5个建设项目，其中2015年1月1日前取得环评批复的建设项目有3个，后取得2个，按《排污许可证申请与核发技术规范 石化工业：HJ853—2017》^[17]规定，2015年1月1日前取得环评批复的3个建设项目按规范计算，后取得批复的2个建设项目需比较规范计算值与环评批复值的大小，两者取最小，计算结果见表1。

表1可知，2015年1月1日后2个建设项目主要污染物环评批复值小于规范计算值，因此该企业的许可排放量为前3个建设项目的规范计算值与后2个建设项目的环评批复值之和。

2018年A化工企业新上项目，报来环评报告进行总量指标确认。根据环评报告，拟建项目的主要大气污染物来源于导热油炉燃烧天然气产生的废气，装置区、罐区、装卸区无组织废气；其中导热油炉废气通过安装高效燃烧器及配备低氮燃烧器后达标排放，无组织废气通过加强过程控制采用内浮顶罐、泄漏检测与修复及油气回收等措施达标排放。主要水污染物来源于地面冲洗废水、循环排污水和初期雨水，所有废水经厂区污水站处理达标后排入B污水处理厂进一步处理达标外排环境。根据环评报告及《排污许可证申请与核发技术规范 石化工业：HJ853—2017》^[17]，A化工企业现有及拟建项目主要污染物排放及指标变化情况，见表2。

表2可知，拟建项目建成后现有许可排放指标不能满足A化工企业全厂排放需求，缺少二氧化硫指标1.21 t/a、氮氧化物指标7.59 t/a、挥发性有机物指标20.85 t/a，按照2019年1月淄博市生态环境局印发《关于规范市级建设项目主要污染物排放总量确认的通知》（淄环函[2019]10号），新增二氧化硫、挥发性有机物指标按3倍削减替代，氮氧化物按2倍削减替代，拟建项目建成后全厂需调剂指标二氧化硫3.63t/a、氮氧化物15.18 t/a、挥发性有机物62.55 t/a。根据A化工企业所报材料，该企业缺少的二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物指标从2017年关停企业C腾出的总量指标调剂，经核实C企业是2017年结构减排项目，现剩余总量指标二氧化硫16.38 t/a、氮氧化物43.52 t/a、挥发性有机物71.46 t/a能满足拟建项目及全厂调剂需求。B污水处理厂设计处理能力10万t/d，现实际处理能力约8万t/d，能满足本项目新增废水处理需求。

综上，满足总量控制要求。拟建项目所增加的总量指标在项目投产前，需经排污许可变更增加到排污许可排放量中。

2018年总量减排核查时，A化工企业根据《排污许可证申请与核发技术规范—石化行业》（HJ853—2107）^[17]，结合月报、季报及年报，计算本年度所有主排口、一般排口和无组织排放主要污染物的实际排放量，见表3。

表3可知，与许可的排放量相比，5项主要污染物年度排放量均减少。通过分析月报、季报及年报发现，由于单位在年初时新上泄漏检测与修复设备，更换导热油炉燃料，升级挥发性有机物治理设备，更换新式除尘器，使得全年污染物排放量减少，现场抽检核查时与所报材料吻合。

排污许可制是现阶段环境管理制度的核心，将总量控制工作融入排污许可，共同服务于环境空气质量改善，是当前环境工作者努力的目标^[7]。以排污许可证为载体有利于污染物总量控制的实施，合理确定污染物许可排放量有利于控制每个企业的污染物总量 ^[18-19]。在实际排污许可证的发放过程中，多数行业规范许可的是企业主排口排放量，无法与环评中的总量确认指标顺利衔接，带来监管漏洞。将企业废气一般排口和无组织排放量统计在年度许可排放量中，用排污许可规范统一核算总量指标、许可排放量和总量减排，能更好地衔接污染物总量控制与排污许可。总量确认指标可直接变更到排污许可排放量中，总量减排量可用实际排放量与年度许可排放量差值计算，总量减排任务可落实到每个企业的排污许可证中，定位到每个排污环节，从而使污染物排放量做到可监测、减排量可核查，总量控制能更好地服务于环境质量改善。本文是以日常污染物总量控制和排污许可工作实际进行总结研究，所涉及的范围不够广，加之许多行业规范并未出台，所采用的污染物排放核算方法有待进一步改进。