“河长制”起源于江苏无锡，2007年太湖蓝藻事件爆发，无锡市政府开始实施“河长制”。从2007年无锡市推行“河长制”到2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行“河长制”的意见》^[3]，“河长制”至今已经历了10余年的历程，其间，“河长制”对于河流治理确实取得了一定的成效，但由于政策制定的滞后以及政策执行的不到位，河流治理并未达到预期效果。而“河长制”作为河流治理的有效措施也成为研究的重点，并从政策的角度对“河长制”进行了分析。

政策文件作为“河长制”改革的文本载体，构成理解当前“河长制”改革的重要途径。熊烨等^[4-5]从政策转移的角度出发，对于“河长制”政策转移程度进行研究，发现“河长制”的政策转移与资源禀赋、行政压力、政策需求和外部力量多种因素的组合作用息息相关。王洛忠等^[2]从政策扩散的角度出发，归纳总结了“河长制”在各省市的落地和变迁情况，以小见大政策的时空演进机理及扩散路径。沈坤荣等^[1]着重评估“河长制”这一地方性环境政策的治理效果，拓展了我国环境政策的研究视角。基于已对“河长制”的研究，文章在现有的政策分析基础上，探索“河长制”政策文本的效力评估。并且，基于“河长制”起源于江苏省，选取整个长江三角洲地区作为研究对象，剖析整个地区“河长制”的政策效力。最后对2008～2018年长江三角洲地区“河长制”进行历时性的分析，剖析影响“河长制”政策在长江三角洲地区变化背后的因素。

“北大法宝”法律数据库作为我国权威法律法规搜索引擎，秉承权威性、严谨性和完整性三大原则，以“河长制”为关键词搜索长江三角洲地区，获取2008～2018年期间江苏省、浙江省和上海市两省一市的“河长制”相关政策。共搜索政策文本34份，筛去已失效的政策文件，经过筛选确定研究的样本33份，其中江苏省16份，浙江省9份，上海市8份，相关政策见表1。

政策文本具有多维度的特性，因此，对于政策效力的分析也需要从多方面进行探讨。文章选取的政策效力分析框架是具有典型代表性的“政策力度-政策目标-政策措施”模型，从这三个维度进行全面细致的剖析。政策力度的评判依据由政策主体和政策类型两方面组成。具体而言，政策主体的级别越高，发布的政策力度越高，不仅如此，政策主体联合发文更能够反映政策的协同程度，政策力度也越高；政策类型方面，通知类的政策效力相对较弱，而规划、方案类的政策效力则相对较强。文中参考已有的研究^[6]，依据成熟的政策工具划分依据，通过管制型、市场型和自愿型政策工具对政策目标和政策措施进行具体标准的细分。

本文参考已有对于政策测量的研究^[7]，构建了“政策力度-政策目标-政策措施”政策效力评估模型，并对政策力度、政策目标和政策措施3个维度进行具体赋值。其中，按照我国行政体系结构和权力级别以及政策类型的划分，对政策力度进行1～5分赋值；根据政策目标是否具体、有无量化衡量指标，同时为增强评估结果的差异性，对政策目标进行5、3、1的赋值；通过管制型、市场型和自愿型政策工具对政策措施进行5、3、1的赋值。具体量化标准见表2^[6-8]。

根据构建的“政策力度-政策目标-政策措施”政策效力评估模型和具体量化标准及赋值，对2008～2018年期间长江三角洲地区“河长制”的政策文本内容进行数据化的处理，按照具体量化标准进行赋值，并参考已有对政策效力的计算公式^[7-9]，通过政策单项效力公式、整体效力公式和平均效力公式对“河长制”的政策效力进行计算。

具体计算公式如下：

式（1~3）中，PE为长江三角洲地区某项“河长制”的政策效力；TPE为年政策整体效力；APE为年政策平均效力；i为颁布政策的年份。TPE_i表示第i年长江三角洲地区“河长制”的政策整体效力，APE_i为第i年长江三角洲地区“河长制”的年政策平均效力；PE为长江三角洲地区某项“河长制”的政策效力，政策效力是由政策目标、政策措施和政策力度的赋值进行测算的，其中pg_y代表第y项政策的政策目标；pm_y为第y项政策的政策措施；pe_y为第y项政策的政策力度。

对长江三角洲地区2008～2018年“河长制”政策文件进行整理，具体情况见表3。

从政策文本类型看，长江三角洲地区对“河长制”的相关政策文件主要采用了通知、决定、意见和规定这4种文本形式。其中，通知类的政策文本最多，为26份，占总政策样本的78.8%，2017年通知类的政策文本数量最多，其余各年政策数量变化不太明显；其次，意见类的政策文本为5份，占总政策样本的15.2%；而决定和规定类的政策文本均仅为1份，占总政策样本的3%。这表明，在2008～2018这10年中，长江三角洲地区围绕“河长制”发布的通知以及意见类的政策文件较多，政策指导意义较强，而对于规划和决定类的政策文本发布较少，在规范和约束性上存在不足。

从政策发布的主体看，长江三角洲地区江苏省、浙江省和上海市这两省一市“河长制”政策主要涉及到13个部门，具体发布主体见表4。

表4可知，江苏省地级市政府发布文件总数为13份，占比35.3%；其中江苏省地级市政府独立发布文件数为12份。浙江省地级市政府发布文件总数为5份，占比13.5%，全部为独立发布文件。除去江苏省地级市政府以及浙江省地级市政府发布文件总数较多，其余政策主体发布文件数量都相对较少。从上海市来看，政策主体主要涉及上海市政府、中共上海市委、上海市水务局和上海市区政府。只有上海市政府和中共上海市委进行过一次联合发文，其余政策主体发文均为独立发布。从江苏省来看，江苏省政府和中共江苏省委员会进行过一次联合发文，南京市政府和南京市市委进行过一次联合发文，其余政策主体也都是独立发文。而浙江省只有宁波国家高新技术产业开发区管理委员会和宁波国家高新区（新材料科技城）党工委进行过一次联合发文。总体来看，长江三角洲地区“两省一市”在政策颁布中占据主导地位的是省（直辖市）政府以及各地级市政府，其他政策主体如各地水务局或水利厅相对发文数量较少。

从政策工具出发，长江三角洲地区2008～2018年“河长制”政策中，单一使用管制型政策工具的次数最多，为14次，占比42.4%；管制型和市场型政策工具综合使用、管制型和自愿型政策工具综合使用次数均为6次，占比18.2%；3种政策工具综合使用次数为7次，占比21.2%。总体而言，多元的政策工具配合使用的程度较高，在2017年单一使用管制型政策工具次数达到最高值，与此同时三者政策工具综合使用的次数也是达到最高值。政策工具无论是单一使用还是综合使用情况都得到了大幅提高。具体见表5。

根据上文构建的量化标准及赋值表和政策效力评估模型，对长江三角洲地区2008～2018年“河长制”政策文本进行政策力度、政策目标和政策措施的赋值、计算和分析，得出政策效力的评估结果，见表6。

政策力度、政策目标和政策措施的满分值均为5，政策效力的满分值为50。由表6可知，从评估的各项平均值来看，长江三角洲地区2008～2018年“河长制”政策效力较低，政策目标得分尚可，政策力度和政策措施得分仍有待提升。

从政策数量的角度出发，长江三角洲地区2008～2018年“河长制”政策数量、政策整体效力及政策平均效力，见图1。根据构建的模型，政策整体效力是指长江三角洲地区某一年份发布的所有“河长制”相关政策得到的政策效力总得分，政策平均效力则是将政策整体效力得分平均到该年的所有“河长制”相关政策数量上。

图1可见，2008～2018年“河长制”政策的整体效力总体呈波动式上升但波动幅度较大，且整体效力以及政策数量均在2017年达到最大值。2017年政策数量和政策效力峰值与我国对河流污染治理的重视分不开。首先，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行“河长制”的意见》^[3]，自此“河长制”在各省市都得到了全面推广，长江三角洲地区对于“河长制”政策的推广也在不断加强。其次，2017年党的“十九大”报告明确必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，同时必须坚持节约资源和保护环境的基本国策。党的“十九大”的召开，一方面不断提高各省市对于环境问题的重视程度，另一方面也在加强各省市对于环境问题的整治力度。水关系到民众生活的方方面面，河流污染治理问题已成为民众关注的焦点，也是各省市环境治理问题的焦点，“河长制”这一应运而生的制度也逐渐得到长江三角洲地区各省市的重视。

不仅如此，长江三角洲地区2008～2018年“河长制”政策整体效力的变化趋势与政策数量的变化相对一致，而政策的平均效力则无明显变化。这表明，长江三角洲地区2008～2018年“河长制”政策整体效力是与政策数量密切相关的，“河长制”政策的整体效力是随着政策数量的增加而增加。而政策的平均效力一直处于较低的水平，并且没有显著变化，在2017年政策数量和政策整体效力达到峰值的时候，政策的平均效力却无明显上升，说明单项政策的政策效力其实相差无几，对于整体效力的贡献不足。

进一步分析政策整体效力，根据构建的“政策力度-政策目标-政策措施”政策效力评估模型，对政策的整体效力与政策力度、目标和措施的关系进行剖析，结果见图2。

图2可见，在整体化趋势上，政策的整体效力与政策力度、政策目标和政策措施基本是保持一致的，并且，政策力度、政策目标和政策措施得分都较低，波动均不太明显。事实上，长江三角洲地区2008～2018年“河长制”政策力度、政策目标和政策措施对政策效力的贡献都不太充足。政策力度偏小的原因，一方面是省级政府发布的决定、公告较少，大部分发文均是地级市政府发布的通知类政策文件，政策主体地位较低；另一方面也是多部门联合发文较少，更多是单一政策主体发文。政策目标和政策措施得分偏低的原因主要是政策文本虽然基本目标较明确，但量化目标却不太具体。

从不同政策工具的角度出发，2008～2018年长江三角洲地区管制型、管制+市场、管制+自愿和3种综合政策工具的平均政策效力均呈现大幅度波动状态，结果见图3。

从管制型政策工具来看，2008～2018年间长江三角洲地区平均政策效力一直保持在低水平波动的状态，这表明管制型政策工具对于“河长制”的实施效力有限。从管制、市场型和管制、自愿型政策工具角度出发，除去没有发布政策的年份，其平均政策效力能够保持在一个相对较高的水平，这表明管制+市场型和管制+自愿型政策工具对于“河长制”的实施效力具有较高的意义。从3种综合政策工具平均政策效力的演变曲线来看，随着时间的推移，3种政策工具综合的政策效力不断增加并且保持在很高的水平。从平均政策效力演变来看，政策工具对于政策效力的发挥具有重要意义，对于“河长制”而言，政策效力的发挥需要不同政策工具的综合利用以及多元政策主体的配合。

从不同政策文本类型的角度出发，可以发现，只有通知类型的政策文本各年均有发布，其政策平均效力基本保持低水平的稳定状态，见图4。

图4可见，在2012年其平均效力达到最大值。意见类型的政策文本只在2012～2014年有发布，其政策平均效力也只比通知类型的略高，保持在一个低水平的稳定状态。而决定和规定类型的政策文本政策平均效力较高，但仅在2009和2017年有发布，其中规定的政策平均效力最高。长江三角洲地区“河长制”政策若想要发挥较高的政策效力就需要加大决定和规定类型政策文本的发布，同时不能仅仅注重通知和意见类型“河长制”相关政策发布的数量，有必要提高通知和意见类型的政策效力。

根据样本结构分析和政策效力分析，可以得出长江三角洲地区2008～2018年“河长制”政策效力评估结果。

从整体上来说，2008～2018年长江三角洲地区“河长制”政策整体效力具有较强的波动性，且变动趋势与政策数量大体上具有一致性，但“河长制”的年平均效力变化不大，没有明显的波动，且年平均效力值普遍较低。这表明“河长制”政策的整体效力是与政策数量呈正相关的关系，政策数量较多则政策的整体效力越大，但年平均效力普遍较低且波动不大又说明单项政策的政策效力作用不太大。

根据构建的“政策力度-政策目标-政策措施”政策效力评估模型，政策力度、政策目标和政策措施与政策效力的波动具有一致性，但政策力度、政策目标和政策措施值普遍较低。这主要是由于政策主体地位较低，政策文本中一般政策目标明确但涉及到详细的量化指标却较少。

从峰值的角度来看，2017年政策数量和政策效力均达到了最大值，可以发现国家方针政策的影响功不可没。党的“十九大”提出的绿水青山就是金山银山，将落脚点聚焦在了环境问题上，从而促使长江三角洲地区各省市重视河流污染问题，推动了“河长制”的普及和落实。而《关于全面推行“河长制”的意见》^[3]对“河长制”的推行起到了关键性的作用。

　　基于前文的分析研究，长江三角洲地区“河长制”的政策效力确实取得了一定成效，但仍然可以进一步完善。首先，可以发现在“河长制”的相关政策发布过程中，几乎都是单一政策主体进行发布，多部门联合发文的情况较少。而在当前河流污染问题日益严峻的情况下，河流治理问题仅仅依靠单一政策主体是无法解决的，长江三角洲地区各省市、各部门应该反思自身能够在河流污染治理过程中承担的角色，并联合各省市、各部门进行发文，多元力量参与从而提高政策制定的整体性和协同性，使政策更具可操作性。其次，在研究中发现，在长江三角洲地区对于“河长制”的政策效力影响最大的是政策数量，但对于“河长制”政策效力的提升不能仅仅注重政策数量的增多，更应该注重的是单项政策效力的提升。这不仅需要单项政策在制定的过程中注重政策目标的明确，更需要政策措施有具体的量化指标和方案。最后，经过研究发现，“河长制”的政策措施大部分为管制型政策，还有部分是管制型+市场型的结合、管制型+自愿型的结合或者三者的结合，但从整体上来说，这些政策措施仍然是偏管制型，市场型+自愿型的政策占比较少，需要增加市场型和自愿型的政策的占比，推动河流污染的多元治理机制。与此同时，政策效力的提升是与政策数量的增加息息相关的。而河流污染治理是一项历时久远的工程，政策效力的长久提升就需要依赖行政力量不断提高政策制定和实施过程的制度化，使得政策效力保持常态化的高水平。