美国排污许可制度已建立了较为完善的监督管理体系。美国环保局和州水污染控制机构签署正式的合作协议，以保证对许可证的监督按时准确的完成。美国环保局保留检查每个由州、管辖区和部落发放的许可证的权力，并且有权力否决州、管辖区和部落与联邦要求有冲突的因素。美国环保局同时保有在州管辖范围内选择某些设施或活动进行监督检查的权利^[11]。如果许可机构不遵循反对意见，美国环保局将直接管理许可证。

我国管理制度自上而下的监督评估考核相对零散，较为系统的主要是五年规划约束性指标。“十一五”、“十二五”期间，主要污染物总量控制指标纳入国民经济约束性考核指标，由国家与省人民政府签订目标责任书，确定各地主要污染物减排目标。每年，国家对各地主要污染物排放总量进行核查核算，最终确定各地是否完成总量减排目标，以此作为对地方的重要考核依据。“十三五”期间，我国改革了总量减排考核思路，提出总量减排和环境质量双控^[12]，“环境质量改善是红线，总量减排是底线”，环境质量约束性指标首入五年规划。将优先考核环境质量改善状况，对于环境质量完成目标的地区，则弱化对总量减排的考核要求。这一思路，有利于地方统筹考虑本地区污染排放的实际状况，采用最经济、最有效的手段，进行减排对象的优化。

我国排污许可制度是固定污染源核心和基础管理制度，涉及面广，排污许可制度的监督管理应当系统设计，通过借鉴国外及国内有关制度经验，建立系统而完善的监督评估体系。

按照《实施方案》和《排污许可管理办法（试行）》（环境保护部令 第48号），排污许可证的定位是固定源环境守法的依据、政府环境执法的工具、社会监督护法的平台，排污许可证中包含了固定源所需要遵守的全部管理要求。排污许可证“一证式”管理，制度实施的直接目标是通过排污许可证管理落实排污单位的守法主体责任，明晰管理部门的有限监管责任。守法的责任主体是固定源，通过信息的测量、收集、记录、处理、分析，证明自己的排放行为符合法律法规的要求；执法的主体是环保行政主管部门，通过对污染源的守法信息进行收集和分析，确认守法状况、为执法行动提供证据、查明和矫正违法行为。

根据本研究提出的3个阶段目标，确定各阶段监督检查的重点。排污许可制度是固定源的核心管理制度，最终目标是改善环境质量，途径是地区排放总量的削减。排污许可制度的管理对象是固定源，直接目标是实现源的稳定达标排放。一是保证排污许可证的质量，通过对信息的监管，提高排污许可信息质量；二是按照排污许可证的要求进行监管，确保排污单位能够做到守法；三是根据环境质量改善需求，依托排污许可证将环境质量改善要求落实到具体排污单位，从而实现环境质量的改善。3个目标自下而上不断加严，同时自下而上呈因果关系，呈“倒金字塔”的关系，只有进行规范管理，才能实现源排放状况的改善，进而促进环境质量的改善。

按照制度落实和发挥作用的一般规律，结合排污许可证制度分阶段目标，分层次考虑排污许可证制度考核内容。首先，考虑排污许可证制度的落实情况，即是否按照排污许可证制度的统一要求开展排污许可证的管理工作，包括是否按照要求规范、科学、有效发放排污许可证，排污许可证的质量是否符合国家的基本要求，是否要求持证单位按照排污许可证的要求开展自行监测、进行台账记录，相关信息质量是否符合要求等。其次，考虑排污许可证管理对象的改善情况，即持证单位的排污行为是否有所改善，包括达标率的改进，通过全过程信息记录和加强监管，降低长时间尺度的排放浓度，减少污染物排放总量。最终要考虑排污许可证的监管是否对环境质量改善有成效。

对于上述3个层次的考核内容，按照排污许可制度落实的路径，还可以进一步细化为5个方面的考核权重因子。首先以能够反应直接履职情况的排污许可证核发质量为首要权重因子，其次以排污许可证证后监管为第二权重因子，以全面达标排放情况为第三权重因子，以总量减排情况为第四权重因子，以环境质量改善情况为第五权重因子。这样的权重分配，也是考虑环境质量改善与环境税、散乱污治理、居民燃煤替代、机动车管控等多项政策的实施有关，企业总量减排与错峰生产、治理设施改造等有关，也非排污许可证管理的直接结果。

平实施排污许可制度，最终目标是改善环境质量，保障公众环保权益，因此考核与目标区域环境质量是否达标有关，但是考虑到国家不同区域的经济发展与管理水平，也要在体现差异的基础上兼顾公平。对于达标区域，公众环境权益较为有保障，对源的监管力度和压力可相对降低；而对于非达标区域，应为实现达标为重要目标，对源的监管应尽可能严格，促进源达标排放水平的不断提升。故对于达标区域和非达标区域，应设置差异性的监督管理目标。

根据上述总体思路，政府监督管理总体框架见图1，在排污许可证的不同管理阶段，按照排污许可证实施监督检查的3个层次，监督检查的重点内容有所区分。

第一阶段，以信息管理和归真为排污许可证制度的主要目标，这与排污许可证制度的工作目标相契合，在此阶段以制度实施的过程情况作为监督检查的重点，重点考虑排污许可证核发质量，同时逐步转向对证后监管的监督检查，其中对证后监管管理的重点为信息的管理情况。

第二阶段，以推动持证单位按证排污为排污许可证制度的主要目标，在此阶段重点推动持证单位的稳定达标排放，本阶段在第一阶段的基础上开展，也就是说建立在信息管理和归真的基础上。以往的管理制度未对信息监管予以重视，因此也无法获得能够支撑判定排污单位持续稳定达标的证据。在信息管理和归真基础上的排污许可证制度，具备依托信息进行持证单位监管的条件，应通过对持证单位信息持续监控实现推动排污单位全面达标排放，进而实现排放总量的降低。第二阶段，还应同时监管第一阶段对证后监管的监督检查，只有持续开展对证后监管情况的监督管理，才能持续改进信息的质量，为依托信息监管提供可能。

第三阶段，以环境质量改善为主要目标，此阶段应在第二阶段的基础上，重点考虑如何精准建立质量与排放的关联，进而通过排放监管对区域环境质量进行改善。在第三阶段以环境质量改善为主要目标，并不意味着前两阶段不是以环境质量改善为目标的，而是说，在前两个阶段因为信息监管和稳定达标排放尚未做到，以环境质量倒退的持证单位排放要求是否能够落实到位，是无法保障的，因此应首先将信息基础打牢，并依托信息监管逐步实现对排污单位的持续监管，这样才能够为根据环境质量精准控制污染排放奠定基础。

在考核时可以按照权重分配，考核工作由生态环境部总体负责考核，省级生态环境部门考核打分，市级生态环境部门自测评分的方式。省级生态环境部门向生态环境部报送年度考核情况，提供各项考核证明材料。生态环境部对各省报送的材料进行审核，并辅以实地抽检，对全国各地区的制度落实情况进行考核排名并通报考核分数。

按照排污许可证制度实施监督管理总体设计，将五项评估内容进一步细分为17项评估指标，针对每项检查指标按照相应的要求得到指标值进行评价。具体指标和内容见表1。

对于排污许可证质量，从排污许可证发证率、排污许可证规范性、排污许可证全面性、排污许可证核发程序等四个方面考虑。对于排污许可证后监管，从执行报告提交率、执行报告审核情况、自行监测和台账记录落实情况、执法计划制定和实施情况、基于管理平台的日常监督管理、“审计式”执法开展情况、违证处罚情况等7个方面考虑。对于全面达标情况，从排放浓度达标率、排放总量达标率、违证依法处罚情况等3个方面考虑。对于总量减排情况，仅考虑排放总量降低情况。对于地区环境质量改善，分别考虑达标地区和非达标地区，考虑非达标区域环境质量改善和达标区域环境质量反退化。

在进行评估时，在各阶段对不同检查内容进行赋分计算，可设置扣分项、加分项、“一票否决”项3类，根据各种情形对考核地区进行赋分，最终得到各地区排污许可证监督检查结果。

排污许可制度是一项全面而系统的固定污染源管理制度，在我国具有核心和基础性地位。为推进排污许可制度实施效果，充分发挥排污许可制度效果，本文提出以下设想。

1）设立分阶段的排污许可监督管理目标和内容。固定污染源管理涉及面广，很难一蹴而就，尽管我国已经积累了相对丰富的固定源污染源排放监管经验，但建立以排污许可为核心的固定污染源排放许可管理制度，仍需要循序渐进。建议按照以信息管理和归真为排污许可证制度的主要目标、以推动持证单位按证排污为排污许可证制度的主要目标、以环境质量改善为主要目标3个发展阶段，开展针对性、侧重性不同的监督管理。

2）对于各阶段排污许可监督管理内容和方法，应进行系统考虑、科学设计。对于排污许可证质量，可从排污许可证发证率、排污许可证规范性、排污许可证全面性、排污许可证核发程序等4个方面考虑。对于排污许可证后监管，可从执行报告提交率、执行报告审核情况、自行监测和台账记录落实情况、执法计划制定和实施情况、基于管理平台的日常监督管理、“审计式”执法开展情况、违证处罚情况等7个方面考虑。对于全面达标情况，可从排放浓度达标率、排放总量达标率、违证依法处罚情况等3个方面考虑。

排污许可制度实施对于我国固定污染源管理意义重大，需要长期坚持不懈，持续进行技术攻关，不断解决排污许可制度实施过程中的技术难题，为排污许可制度的健康有序发展提供支撑。