针对园区环境管理政策的绩效评估，近年来许多学者都进行了相关研究。张玥等^[1]基于环境保护部发布的评价指标进行评估，发现园区生态化改造存在政策体系不健全、环保标准待更新等问题。田金平等^[2]基于生态工业示范园区验收及规划基准年绩效变化,运用数据包络分析法对生态工业园区环境绩效进行了评价。杜真等^[3]针对园区的生态化过程，梳理了包括生态工业示范园区、循环经济园、低碳园区、绿色园区建设的一系列政策，归纳政策演变特点为“试点-示范-推广的一般模式、参与政府部门决策模式、产业共生与多种环境管理措施并行的模式”。金友良等^[4]从产业经济学角度出发,分微观(企业)、中观(产业链)、宏观(园区整体)3个层面构建评估园区环境绩效评价指标体系。朱艺等^[5]则选取了“资源产出率”和“资源循环利用率”2类指标,从循环经济角度测算了入选国家绿色园区的42个样本,发现园区循环经济管理水平东部表现最好。赵若楠等^[6]从推动主体、实施路径、重点方向等角度分析，我国园区绿色发展存在问题主要表现在顶层设计缺位、风险防范意识不粗、应对污染变化的能力待提高等。

总结上述研究，可发现园区环境管理的评价方法一般是选取时间序列数据，根据政策前后的环境质量变化来评价园区环境管理水平，或者从不同角度对环境管理政策进行模式论述，而站在政策运行全生命周期角度的研究较少，缺乏对影响园区管理水平“源头”的制度性因素进行深入分析。

为更好从制度建设层面发现园区管理存在的问题，本文从政策运行的全生命周期出发，针对园区的环境管理政策有效性进行研究，从2个层面展开论证：第一，该政策对环境管理指标达标的影响；第二，该政策治理程序的评价。习近平总书记关于“制度建设”这样论述：要不断增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性，既要有实体性制度又要有程序性制度，既要明确规定应该怎么办又要明确规定违反规定怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间。这启示我们，对于制度建设，既要能够有助于目标的达标，又能反映治理的过程，由此才能更好的识别哪些因素影响了管理的有效性、背后的机制是什么、怎样从制度层面进行优化管理等。针对园区环境管理这一对象，对其制度建设的评估，本质就是选取政策运行进行观察分析，从“政策制定-政策实践-政策目标-政策评价”的全周期进行分析。事实上，在环评领域已开展了相关研究，田良^[7]在论述环评制度的有效性时，重点从政策法规、保障措施、技术支持和人员配备等角度对影响环评制度实施的因素进行了分析。陆书玉等^[8]则将影响环评制度有效性归纳为制度、管理、技术、项目落实等4个层次；包存宽等^[9]在论述战略环评制度（SEA）实施有效性时，从制度的全流程管理层面进行的比较研究，涵盖了国内外环境制度的应用模式、立法行政、工作程序、公众参与等方面。王会芝^[10]在其博士论文中着重论述了“制度环境”的重要性，按照“制度环境-具体操作-实施结果-目标实现”流程进行有效性评估，突出体现了对制度运行环境对有效性的影响。这些研究对园区管理政策的有效性评价提供了很好的借鉴价值。

基于上述关于政策的有效性内涵论述，结合工业园区发展的规律，对于园区环境管理政策的有效性内涵，应包含以下3个层次的内容。

（1）从政策制定和运行的过程出发，应包括“程序-目标”的有效性：即园区政策在实践程序中是否高效，以及政策最终是否实现了预期目标等。

（2）从政策运行的成本出发，形成“成本有效性”，即将投入的人力物力财力等投入性要素纳入政策评价范围，是否以最小成本完成了政策目标。

（3）结合园区自身的特点出发，考虑管理政策的“时间-空间-关系”有效性，即考虑不同园区所处空间区域、经济发展阶段不同、各项政策间关系的协调性等因素，评价管理政策受园区发展的时间阶段、空间因素和政策间关系的影响。

对于上述3类“有效性”内涵，其相互关系论述为：在“程序-目标”有效性分析中，不同园区的发展阶段不同、主导产业不同、行业的发展周期也不同，加之园区的所在地区的发展环境各异，因而评价园区制度实施和目标设定方面，应有所不同；一旦考虑了这些不同点，实际就纳入了园区的“时间性”“空间性”因素；同时，在制度运行和具体实施中，必须将人力、财力等“成本类”因素纳入考虑，观察是否以最小成本获取最大效益，这体现了“成本有效性”内涵；而不同制度类型、制度层级之间的关系等等又会造成园区的成本与效益不能平衡，制度的“关系性”因素也融入其中。因此，3个层次相辅相成，有机的构成了园区环境管理政策的有效性内涵关系框架，见图1。

基于前述的有效性3层理论，对有效性指标体系进行了构建，其中通过借鉴生态工业园区评价指标体系、园区环评报告内容及专家访谈（专家对象为从事环境管理研究的专家学者、政府部门人员、重点工业园区、重点污染耗能企业、公众代表）等方法初步筛选了指标群，再通过问卷调查方式展开（发放100份问卷），大多认为信息数据为园区管理的基础，采用层次分析法和模糊评价法进行定量分析，形成的指标集包括4个一级指标、13个二级指标和21个三级指标，通过专家咨询确定评价指标的相对重要性系数。利用AHP法得到指标权重，再结合Delphi法进行比较得到更加科学的获得权重。建立的指标体系，见表1。

莘庄工业区是上海市人民政府于1995年8月批准成立的市级工业区，开发总面积16.55 km²，经过20多年的发展，已形成电子信息、机械装备及汽车零部件、新材料及精细化工3大主导产业，以及平板显示产业基地和航天研发中心两大产业高地，产业集聚度达90%。进入2003年，园区一直进行产业结构调整，推进现有产业“退二优二、退二进三”，大力发展生产性服务业，实现二三产业的协调发展。莘庄工业园区一直注重生态环保建设，2007年园区主动委托环评机构进行了区域环评，2007年1月获批创建为“国家级生态工业示范园区”。莘庄工业园区的管理模式属于典型的政企合作型模式。闵行区人民政府授权园区管理委员会负责该地区的开发建设、社会事务、行政管理工作；而上海市莘庄工业区经济技术发展有限公司具体负责投资开发建设工作，即园区内部公共基础设施建设和日常环境管理由园区管委会负责，而企业的引进中环保工艺的把关和日常运营由公司负责。为更好管理，莘庄工业园区相继发布了规范性管理文件27项，见表2。

表3可知，政策名称分析，工业园区的自主措施逐渐增加，针对的内容越来越聚焦，在城区规划文本内容中对产城融合进行了较多描述。由于该园区环境管理历史较长，生态化改造历程较典型，数据资料信息较齐全，因此选择该园区作为评价体系的应用对象较为合适。

结合工业园区环境管理政策的有效性评价体系，运用模糊评价法对莘庄工业园区制度的环境有效性进行分析。本研究采用专家打分法，选取参与莘庄工业园区环境管理的各利益相关方共10人组成专家组进行打分（分别为园区管委会、闵行区环保局、园区内代表企业，周边常驻居民、环评组织和监测机构），每个利益相关方2人参加平行打分。

建立模糊变量集合D：（D1\D2\D3\D4\D5\D6\D7\D8\D9\D10\D11\D12\....\D23）

建立模糊评语集：P=（1，2，3，4），分别代表“好”“较好”“一般”“较差”4个等级。通过调查问卷得到评语集，见表3。

根据打分结果运用模糊统计法进行综合评价计算，方程式为：RCi=Ci×Wci。综合上述分析计算，可以得到莘庄工业园区环境管理政策一级指标有效性综合评价结果，见表4。

根据上述综合评价结果，对园区环境管理政策有效性的3个层次进行分析。

在综合评价中，指标“B4实施结果”表现最“好”（评分0.76）。说明园区各项制度的目标达标程度较好。结合《国家生态工业示范园区标准：HJ274—2015》和《生态工业园区建设规划编制指南：HJT409—2007》，对比2006～2018年莘庄工业区环境管理表现，“资源的循环利用”、“污染控制”成绩显著，与B4指标评价结果一致，这表明管理政策的目标可达性较好。但指标“B3程序过程”表现为“较好”（评分0.39），与“一般”的表现（评分0.34）很接近，这说明园区在程序操作中存在问题，这一点在2015年南京大学环境规划设计研究院有限公司编制的《莘庄工业园区跟踪环境影响评价报告》中得到了印证，该环评报告结论“园区治理制度的程序性问题，如环境监管政策的灵活度较差，对新问题不能及时应对；随着园区产业的不断升级，高新技术产生新的污染问题；与上级环保主管部门之间的环境信息传递机制不完善，闵行区环保局对工业区内的企业环境监察结果不与园区及时沟通，未形成双方有效联动，导致工业区无法及时有效发现企业环保问题。虽然莘庄工业园区建立了“环境保护‘一企一档’环保管理档案”但档案共3套分由闵行区环保局、工业区管委会和企业分别管理，尚未形成信息共享平台等”，这些都反映了在管理政策运行程序不当产生的问题。

由于“时间-空间-关系”的有效性内涵主要体现在指标“B2政策制定”（见表3二级指标），表现为“较好”（评分0.67），以及指标“B3程序工程”，表现为“较好”（评分0.39）。结合打分表表4对其二、三级指标表现打分分析。

在时间维度方面，指标D21“园区管理动态评估”体现为“在不同发展阶段进行园区绩效评估”特征，打分为“好”，说明园区注重不同发展阶段采取相匹配的管理政策，根据环评报告分析，该园区存在“发展已进入生态园区建设阶段，但部分产业的配套企业资源消耗较大，没有跟上园区整体速度”的问题，如电子信息产业是园区主导产业之一，但其配套的企业能耗、水耗、污染物排放强度相对较高，其主要原因是园区高耗能工业高度集聚发展，造成资源消耗较大所造成；在2006年莘庄工业区管委会发布了《上海市莘庄工业区国家生态工业示范园区建设规划（2005—2020年）》，进行产业结构调整，规划发展生产性服务业，逐渐形成“二三产业”的融合。

在空间维度方面，指标D9“园区空间规划”打分表现“一般”，这与实际访谈中园区管理方反映的“园区空间布局不合理，工居混杂造成厂群矛盾”问题一致，主要为园区整体呈现“北部区块整齐”“南部区块杂乱”“西部区块待开发”局面，即南部区块开发利用水平低，微小落后企业和居民交错分布；部分产业空间内部布局不合理，有“园中园”现象；工业小区集中吸纳同类企业水平不高。集聚水平仍然较低；工居混杂，企业与大型集中居住区仅一路之隔，造成厂群矛盾问题凸显。以上现象的原因在于园区在规划实施过程中没有对区域空间进行统筹设计，未统筹园区内外的空间布局。这一问题在《莘庄工业园区土地利用规划2006—2020》中有所印证，在“空间”层面土地规划与产业发展没有形成协调性。

在政策协调性方面，指标C6“政策间相容性和协调性”评级“较好”，具体表现莘庄工业区目前重点发展的产业与《产业结构调整目录（2011）》《上海产业发展重点支持目录（2008）》等国家和地方产业政策相符；空间规划与《上海市城市总体规划（1999—2020）》《闵行新城总体规划（2007—2020）》等上位规划相协调；在环保建设方面，与《上海市环境保护“十三五”规划》《闵行区生态文明建设规划》等相协调，有效性“较好”。

在指标C8“人力和财力支持”中，三级指标D16“专职环保管理人员数量”和D17“环境保护的专项资金投入方向”分别打分为“一般”和“好”，说明莘庄工业区在环保工作方面的人力财力投入表现不协调。在资金投入方面，莘庄管委会设立了环保引导资金，对治污减排、中水回用示范、环保产业及资源再生利用、清洁生产、循环经济项目等重点工程和项目实施给予奖励补助，积极引导区内工业企业加大环保投入，根据2005年莘庄工业区管理委员会发布的《莘庄工业区总体规划(2005—2020)》，工业园区逐年增加环保投入，从2006年的0.84亿元，上升至2015年的2.92亿元。但在人员投入方面^[11]，自2003年起莘庄工业区管委会在规划建设环境保护办公室下设环保科，配备专职环保工作人员7名。至2015年建立起15人的专项团队，人力投入滞后。特别是面对新的生产污染和工居混杂造成的污染没有人力落实更加“精细化”的政策，造成成本投入人财不匹配。

（1）设置综合管理机构，精细测算治理成本。在已建立的“生态工业园区建设领导小组”基础上，增加闵行区环保局、行业协会、社会组织，同时增加公众听证委员会，包括园区内公众代表及相关技术专家；同时，还需建设信息数据的交流平台，依托莘庄园区现有的信息平台，加强在数据分析和政策解读方面的工作，及时将园区的最新政策进行解读宣讲，及时将园区内出现的环境污染问题曝光；应细化环保资金的用途并跟踪审计，对于用在治污设施和生态建设的资金要区分；对于环保管理人员的投入加强团队建设，充分纳入环保相关人员，包括招商、土地管理、产业发展、地方环保主管部门的人员进入发挥组合优势，健全环境监管队伍，并进行环境监管能力的考核。

（2）优化园区内外的空间布局，统筹园区内不同产业的发展阶段。做精“二次开发”，实现以二产发展为主、转向二三产业的协调发展，加快生产性服务业的发展；探索“异地工业园区”模式，即与内地部分土地资源相对充裕地区共建，形成“两头在内、中间在外”的产业布局，提高单位土地资源利用率和产出率；调整工居混杂去部分区块用地类型，居民区开展动迁；进行工业园区内城中村的改造；发展生产性服务业，实现转型发展，形成产城融合。完善工业园区与上级部门、企业间的环境信息传递机制。在关键性的环评审批、“三同时”验收、理性监测、“一企一档”等环境信息建设上应及时传递；对重点排污企业进行全过程监管。

（3）在政策制定方面，加强自愿型环境政策的制定，如引入第三方服务、合同管理、环保管家等创新服务，注重产业政策、土地政策等非环境专项政策与其他政策之间的融合，研究制定产业规划时，充分融入土地利用相关政策；加强工业区与上级环保主管部门、下属企业之间的环境信息传递，制定相关信息对称平台。

通过本文对于工业园区环境管理政策有效性内涵的阐释和指标体系的构建，对于评价园区环境管理提供了一种全新的视角，在理论和方法学方面有以下创新。

（1）将园区的环境影响分析提升至“制度建设”层面，构建了制度视角下分析园区环境有效性的框架，为园区管理提供了实践性强的评估工具，便于管理者在实际操作中不断比对环境问题和相关政策间的关系，从而找准问题产生的根源。

（2）提出了园区环境管理政策有效性内涵。将“园区环境管理政策的有效性”分解为“程序-目标”有效性、“时间-空间-关系”和“成本有效性”有效性，将政策的实施过程是“程序性”有效的评价，而在实践过程中，由于园区空间布局、发展阶段、政策间协调关系，又不断的贯穿政策应用场景和实践环节中；同时，政策运行全过程需要考虑“成本”的因素，评价环保“目标”达标的政策经济性。这3方面内涵相互关联，构成了园区环境管理政策有效性理论的关系框架。

（3）运用定量评价方法将对环境管理政策的有效性进行初步量化，将影响有效性的政策内部因素分类厘清，并说明各自的影响程度和方向，细化了政策对环境管理的影响，为园区进行深入优化园区管理提供了测度方案。