2011～2018年，全国城市、县城污水处理厂数量和处理能力逐年增加，污水处理厂数量从2 891座增长至3 919座，增加1 028座；处理能力从1.37亿m³/d增长至2.02亿m³/d，新增6 536万m³/d；处理率从81.5%增长至94.8%，提升13.3个百分点。排水管道建设也逐步完善，截至2018年底，城市、县城排水管道累计建设88.3万km，其中，污水管道38.5万km，雨水管道34.0万km，雨污合流管道15.9万km，具体见图1。

与城市和县城均达到90%以上污水处理水平相比，大部分乡镇污水处理水平和覆盖率均较低。2018年，全国对生活污水进行处理的建制镇个数为9 749个，占比53.2%，约一半左右的建制镇未对生活污水进行处理，污水直排环境。分区域看，除东部地区建制镇污水处理覆盖水平较高外，中、西部地区较低，海南（11.3%）、吉林（11.8%）、内蒙古（14.9%）和河北（16.0%）等省份不足20%，其省内80%以上乡镇生活污水未经有效处理。

根据调研和环境保护督查反馈情况，部分地区配套管网建设滞后，存在较多薄弱环节，污水管网缺位、错接、漏接或混接导致污水直排的问题仍较突出^[3]。如，福建省宁德市2013年以来中心城区没有新增污水处理能力，2018年城区生活污水处理率实际不到50%，大量污水直排环境。再如，海南省昌江黎族自治县纳入城镇内河（湖）监测的3条河流全部为重度污染，但污水处理厂“清水进清水出”，大量生活污水直排。类似污水处理设施不足的情况在督查问题清单中屡见不鲜。

根据财政部《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建〔2017〕455号）文件要求，新建污水处理项目引资基本只能通过PPP模式。但是，受年度全部PPP项目支出占一般公共预算支出比例不超10%限制，吸引社会资金的难度也在增加。如2020年3月，河北省保定市顺平县生活垃圾焚烧发电PPP项目在延期开标时间后，报名单位仍不足3家，首次招标以废标（流标）而终。据统计，与2016年、2017年相比，2018年和2019年水务领域PPP项目数量和投资规模锐减，且中标主体多为三峡集团等国省级单位，其他民间资本较少。

污水处理设施建营模式是指在项目实施过程中，各参与方之间所形成的各种关系的总和，它决定了项目各参与方对项目资产和未来收益的处置、使用和占有等权利，包含项目的融资方式、运作模式和项目各参与方的组织形式及管理制度等。目前，污水治理设施建运常用的模式有以下几种：政府和社会资本合作（PPP）模式、EPC模式、EPC+O模式、BT模式、政府购买服务模式、托管模式和全额拨款的事业单位建管模式等。

PPP模式的通常运作方式是将政府负责建设运营的公共设施交由社会资本，由其负责设施的设计、建设和运营维护，政府对项目进行可行性缺口补助并监督监管项目效果^[4]，以保证公共利益最大化。在具体运作方式上，PPP模式一般又包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等。污水治理是生态环境公共服务的主要领域之一，根据财政部《关于政府参与的污水、垃圾治理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）要求，政府参与的新建污水项目应全面实施PPP模式，存量项目应有序转型为PPP模式。经过近两年的发展实施，污水治理行业PPP模式应用已较为广泛。

EPC模式是集设计（Engineering）、采购（Procurement）和施工（Construction）于一体化的一种工程总承包模式^[5]，起源于l987年云南鲁布革水电站建设。具体运作方式是由一个总承包商全面负责项目的前期设计、设备及材料的采购、工程施工，包括后期设备调试安装及试运行等整个工作，或一个承包商联合体全面负责项目的质量、安全、进度和工期等各方面内容。典型的 EPC 工程总承包项目建设程序包括工程的设计、材料采购、工程施工、项目试运行和工程的竣工验收等相关工作，又细分为设计-采购-施工/交钥匙总承包和设计-采购与施工-管理总承包2种方式。

EPC+O模式是将项目的勘察、设计、采购、建造和短期运营等整合在一起委托给一个具备相应总承包资质条件的承包商实施一种项目模式，承包商在项目建成后进行设施的运营，从运营中获得合理利润，合同期满后，运营权交回项目业主手中。在污水处理项目中，设计、建设和运营通过一次招标完成，潜在承包商在投标时，不仅考虑污水治理设施建设期间的成本和质量，同时还需要考虑运营期间的成本费用。该模式下承包商总价包干，负责项目全过程的进度、安全、质量、运营和管理，责任主体清晰，投资风险可控，且业主和承包商将项目视为投资项目建设运营，充分实现经济效益最大化。因此，相比EPC模式，该模式还具备项目建设质量有保障、使用寿命较长和综合成本低等优点。

BT模式，即Build-Transfer（建设-转让），本质上是BOT模式（Build-Operate-Transfer）的一种历史演变形式^[6]。BT模式的一般运作方式是政府作为项目发起方，通过招标方式选定投资者，由投资者负责项目的融资、设计和建设，待项目竣工验收合格后将符合质量要求的项目设施移交给政府方，政府方按照签订的回购合同在一定时期内分期支付给投资者项目总投资金额及合理的资金回报。对政府来说，通过BT模式引入社会资本，不仅有利于缓解政府短期资金压力^[7]，而且交由专门企业实施项目建设，实现建设管理的市场化、社会化与专业化。对企业来说，BT模式可作为新的投资渠道，通过招投标参与设施建设，保证资本增值的同时获取一定的利润，提高企业抗风险能力；此外，BT模式可向投资者提供回购承诺和回购担保，不仅有利于降低企业的投资风险，而且有利于避免企业同行恶性竞争，全面发挥企业自身技术和资金的综合优势。

政府购买服务模式是指政府通过公开招标或竞价委托的方式将一部分公共服务职能交由具备条件的社会力量和事业单位承担，实现“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”^[8-9]，并由政府根据合同约定向其支付费用，其主旨是提高污水处理的质量与服务效能，而社会公众是受众和直接受益者。政府购买服务的内容一般是适宜采取市场化方式提供、社会力量可承受的事项，在城镇污水领域，处理服务的提供适合社会力量承担的，也可通过政府购买服务方式提供。

托管模式是政府方在保留污水处理设施的所有权的前提下，将设施的运营维护权委托给专业运营公司，其享有设施的经营权和收益权^[10]，并对项目设施进行运营维护，政府方负责监督管理。在保持污水处理设施产权不变的情况下，产权拥有者聘请有专业管理经验的公司对污水厂运营进行托管，也就是仅赋予专业公司污水厂的运行管理权，虽然企业的收益较低，但前期投入小，运行中收益稳定，风险较小。对运营公司来说，托管运营模式前期投入很少，不涉及国有资产的产权转移，取得运营权的手续更加简便；运营期间的支出和从政府取得的服务费相对稳定，经济风险较小，但收益率也相对较低。对政府来说，通过托管模式可以引入市场竞争机制，提高设施运营效率。

全额拨款的事业单位建管模式即由政府委托全额拨款事业单位负责污水设施的建设和运营，以政府财政收入作为资金来源投入基础设施建设。该模式的主要特点是筹资速度快、无融资成本、无建设风险，需根据政府财政预算能力规划项目建设与运营。但当前受宏观经济下行、政府减税降费因素影响，这种政府投资方式会受到资金投入数量和投资效率的影响，可能无法满足当前快速城镇化进程的需要。

根据城镇污水处理不同建营模式特征，比较总结各种模式的优点、缺点及适用范围情况，见表1。

项目所处建设阶段是决定项目实施模式的重要因素之一，对于规划新建项目，可根据项目特点，选择覆盖项目建设的PPP、EPC、EPC+O、BT和事业单位建管等模式；对于存量项目，需进行提标改造和运营维护委托的，可选择覆盖项目运营维护的PPP、EPC+O、政府购买服务、托管和事业单位建管等模式。

政府财力也是影响项目设施模式的重要影响因素。如政府财力充足，不需要通过模式选择实现融资需求，有足够财政收入支付项目建设运营费用时，可选择EPC、BT和事业单位建管等模式；当政府现有财力难以完成支付，需引入社会资本参与，通过拉长支付年限回报社会资本前期投入时，可选择PPP、政府购买服务、托管等模式。

项目实施模式的选取需符合当前国家相关政策要求。如根据《关于政府参与的污水、垃圾治理项目全面实施PPP模式的通知》（财建〔2017〕455号），新建污水项目全面实施PPP模式。又如，依据财政部关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综〔2014〕96号）及2018年《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》等文件要求，监测服务等技术性服务，行业调查等管理与协调性服务宜谋划政府购买服务模式。

城镇污水处理中，政府、企业和消费者三者之间相互依存，各自职责范围和执行力度的改变构成了不同的建营模式，因地制宜地选取适合当地的模式是取得成功的重要因素。在模式实际应用过程中，也还存在着一些亟待解决的问题，比如合同签署风险识别不足、双方推诿扯皮和投资回报过高等问题，不同地区应根据各地实际情况采取不同解决措施，提高实施效率，确保污水处理质量。